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1. 학교운영위원회제도의 전망[↑TOP]

  • 1) 미래 교육체제 발전의 추진력 : 교육수요자
  • 새로운 세기, 새로운 천년의 진입을 앞두고 전 세계적으로 지식근로자의 (Knowledge worker) 양성에 대한 요구가 거세어져 왔다. 특히 정보화 기술의 급속한 발달로 지식기반사회의 징후가 두드러지기 시작한 1980년대 말 이후부터는 그 동안 추진되어온 교육개혁의 성과에 대한 의문과 어떤 학교가 과연 효과적인 학교인가에 대한 관심에서 비롯된 현장 연구 결과가 집약되면서 세계 교육계와 산업계에서 학교교육의 급진적 변형을 요구하는 집단이 나타나 교육 및 학교 재구조화에 대한 필요성이 대두되었다.디지털 혁명이 주도하는 문명의 전환기를 경험하면서 조직이 이미 하고 있는 일을 보다 효율적으로 수행하도록 돕는 '새롭게 하기' 차원이나 기존의 조직이 새로운 환경과 요구에 부응할 수 있도록 현존하는 절차와 규정을 바꾸는 '고쳐하기' 차원의 개혁으로는 경쟁력을 가질 수 없다. 교육조직의 경우, 핵심적인 활동인 학습자의 다양한 교수-학습 활동의 효과성 제고를 위하여 교육조직 내적으로나 교육조직과 외부 환경과의 관계 속에 내포된 근본적인 가정, 관행, 관계 등을 총체적으로 바꾸는 '틀 다시 짜기' 차원의 교육 및 학교 재구조화를 이루어야 한다. 이러한 재구조화(Restructuring) 전략의 특성은 첫째 이제까지의 교육활동에 내재되어온 근본적인 가정이 도전을 받는다는 것, 둘째 교육공급자, 교육수요자, 교육조장자 등 교육활동 참여자의 역할을 재구조화하는 것,셋째 기본적으로 모든 학습자의 다양한 학습 성취도 제고가 가장 중요한 변인으로 강조되는 것이다. 교육의 일차적인 수요자는 학습자이고, 학습자가 각종 제도적 권한과 의무 수행의 면제 대상인 미성년일 경우 교육의 이차적인 수요자는 학부모이고, 삼차적인 수요자는 고용의 주체인 산업계다. 간혹 교육수요자 중심의 의미를 무엇이든지 수요자의 요구대로 행하는 것이라는 오해를 비롯하여 신자유주의적 경제논리에서 차용된 것이므로 고고한 교육활동에 수요자니 공급자니 하는 경제용어를 붙이는 것 자체가 잘못이라는 저항이 있다.그러나 교육 수요자 중심은 교육활동 참여자의 역할 재구조화의 방향성을 내포하는 것으로서 교육활동의 효과성을 제고하려면 교육공동체 구성원이 자신들의 권리와 의무를 바르게 이해하고, 이를 올바로 실천해야 한다는 전제에서 출발한 것이다. 국가, 지방자치단체, 사학재단 등과 같은 학교의 설립자 집단은 헌법에 보장된 국민의 교육받을 권리가 잘 행사되도록 국민으로부터 위임받은 제도적 조건의 정비와 운영에 대한 의무와 권리를 실천에 옮겨야 하고, 교원은 교원대로 공무수행의 의무와 교육활동에 대한 전문적 실천의 권리를 올바로 행사하여야 한다. 학생, 학부모, 지역사회·산업계도 법률에 보장된 학습권의 범위내에서 학교선택권, 교육내용선택권, 교육청구권 등을 행사하는 한편, 교육활동에의 참여를 위하여 요구되는 각종 규칙을 준수하여야 한다.지금까지 우리는 구조의 틀을 바꾸지 않은 채 '고쳐하기'나 '새롭게 하기' 차원의 부분 개혁만을 해온 오랜 관행에 따라 백년 대계라는 교육도 그 치유는 병인요법보다는 대증요법에 주로 의존하게 되어, 개혁의 목표는 어떤 특정한 측면이나 요소를 바꾸는 데에만 두어져 왔다. 그러나 세계 표준(global standard)과 우리 전통문화의 접점에 기초한 한국 교육의 비전을 조망해 볼 때, 이제는 우리도 전지구적으로 사고하고 지역적으로 행동해야 한다는 측면에서라도 익숙한 관행과의 결별을 통한 획기적인 변화를 이루어야 할 때이다.2000년 '아시아·태평양경제 협력기구(APEC)' 서울포럼에(3.31-4.1) 참석한 미래학자 앨빈 토플러는 기존의 조직과 질서는 공룡처럼 죽어가며 새로운 문명을 창조해야 한다고 강조하면서, 경제가 시속 100 Km의 속도로 달리는데, 교육이 시속 10 Km의 속도밖에 내지 못한다면 진정한 발전은 어렵다고 하여 사회 구조 변혁을 강조하였다. 향후 교육체제 발전의 추진력이 교육수요자 중심에 있음을 보여주는 동시에 교육내외 환경의 변화와 그 구성원의 요구, 인식, 그리고 다원적 가치관에 따른 교육체제의 발전적 변화를 전망하면 [표1][표2]와 같다(한국교육개발원 1998)

[표1]교육체제의 변화모습

  • [표1]교육체제의 변화모습
    구분 과거교육체제 미래교육체제
    성격 폐쇄적 교육체제 개방적 교육체제
    교육영역 학교 교육 평생 학습
    교육대상 학생(청소년) 전 인구(요람에서 무덤까지)
    교육장소 학교 학교와 지역사회(가정, 직장 등)
    교육내용 전통적 교과내용 다원적·확신적 교육내용
    교육방법 획일적 집단수업 개별화 수업, 원격교육
    교육운영 교육자(공급자)중심 학습자(수요자)중심
    교육행정 획일적 통제 다양한 자율화

[표2]교육지원체제의 변화모습

  • [표2]교육지원체제의 변화모습
    관점 현재 미래
    행정중심 공급자 중심 수요자 중심
    중심가치 효율성 자율 다양성
    권력집중 집권화, 집중화 분권화, 지방화
    통제유형 획일화 다양화
    행정구조 수직적·위계적 구조 수평적·기능적 구조
    통제방식 규제(통제·확인) 탈 규제
  • 2) 새로운 교육구도의 구축 : 용역배달에서 협동적인 동반자 관계로
  • 종래 우리의 공교육은 다분히 중앙으로부터 하달된 획일적인 '교육과정'과 '교육운영방식'에 의해 이루어지는 '용역 배달 체제'의 성격을 띄어왔다. 즉 중앙으로부터 획일적으로 배달된 '교육과정'과 수많은 '교육지침'에 우리 아이들과 그들의 미래를 몽땅 맡겨왔으며, 덤으로 우리 사회의 미래도 맡겨버린 셈이 되었다. 이렇듯 학교운영의 자율성이 부족하고, 교육활동에 직 간접으로 참여하는 구성원들의 학교 운영에의 참여가 미흡하여 학교 현장에서 행해지고 있는 대부분의 교육활동에 그 구성원들의 요구가 적절히 반영되지 못하는 상황에서 교육 수요자 중심으로의 방향 전환을 의미하는 '학교운영위원회'의 도입은 처음부터 가장 많은 관심과 주목을 받고 있는 교육개혁 방안이라고 할 수 있다. 그런데 근자에 들어 경제논리의 교육활동에의 차용에 저항을 보이던 집단들에서 경제분야의 경우 소비자는 생산 과정에 참여하지 않는다는 논리를 들어 교육 소비자의 학교운영에의 참여는 교육활동의 전문성 실현을 방해할 것이라는 주장이 제기되기도 하였다(박찬주외, 1999). 그러나 학교운영위원회는 단순히 소비자 보호운동차원의 제도는 아니다. 학교운영위원회가 지닌 의의는 단지 생산자-소비자의 구도 속에서 생산자나 소비자로서 학교교육에 참여할 수 있는 방안을 모색하는 것이 아니라, 한국의 사회와 문화에 적합하고 한국인과 그 사회가 원하는 교육을 만들어가기 위한 새로운 탐색을 보여준다는 데 있다. 또한 단순한 소비자 보호운동차원의 참여는 단지 학교는 지식, 배움, 학습의 "생산자"이고, 학부모와 학생을 비롯한 교육 활동의 모든 구성원들은 "소비자"일 뿐이라는 통념을 강화하기만 할뿐이다. 소비자의 측면을 강조하게 되면 교육의 공급자나 생산자편의 "용역 배달"개념이 지속적으로 교육정책을 지배하게 되므로, 단지 소비자로서 학부모들을 교육에 참여하도록 독려하는 것은 관료제에 대한 심리적인 힘을 증강시킬 뿐이다. 따라서 생산자-소비자의 구도 속에서 소비자로서 학교교육에 대한 참여형태로 학교운영위원회를 보는 시각에서 그 구성을 논하는 것이 아니라, 한국의 사회와 정치적 가치에 적합하고 한국인과 그 사회가 원하는 교육을 만들 수 있는 새로운 접근에 대한 탐색이 필요하다. 학교운영위원회는 교육의 주민자치 정신을 구현하고 단위학교의 자율성을 확대하여 학교교육의 효과성을 제고시키기 위하여 도입되었다. 이러한 취지에서 교육활동에 직 간접으로 참여하는 모든 구성원들이--교사, 학생, 학부모, 지역사회인사, 교육행정가, 교육전문가 등 --학교 운영 과정에 동참하여 학교 운영 전반에 관한 사항을 논의할 수 있는 논의의 장으로서 '학교 공동체'의 구축을 지향하는 제도이다. 즉 논의의 장을 제도화하여 참여의 길을 활짝 열어 학교를 중심으로 한 공동체 건설의 터전을 마련해 놓은 것이다. 또한 학교운영위원회 설치의 필요성은 1991년 2월 7일 '지방교육자치에 관한 법률'이 제정됨으로써 새로운 교육자치제가 실시된 지 여러 해가 지났으나 학교 운영을 비롯한 교육활동 전반에 어떤 실질적인 변화도 체감하지 못하고 있는 모든 구성원들에 의하여 강한 공감을 불러일으키고 있다. 이제 용역배달의 구도에서 탈피하여 협동적인 동반자의 관계로 새로운 교육 구도를 형성하여야 한다. 학습자와 교사간의 동반자, 가정과 학교의 협력, 지역사회와 학교체계 간의 협동경영의 틀을 형성하여 구성원들의 참여권, 선택, 교육적 동반자 관계를 충실히 다지는 방향으로 나아가야 할 때가 온 것이다.

2. 학교운영위원회 돌아보고 내다보기[↑TOP]

  • 1) 기대와 우려 속에 추진된 정책
  • 기대와 우려, 관심과 저항 속에 학교운영위원회가 1995년 제 2학기 시범 운영과정을 거쳐 단계적으로 확대 실시 된지 5년째를 맞이하게 되었다. 1995년 5월 31일 교육개혁 방안의 하나로 초빙 교장·교사에 대한 추천권을 갖는 기구로서 그 설치가 제안된 이후 곧바로 '학교운영위원회의 구성 및 운영 방안'이 한국교육개발원의 연구를 토대로 의견수렴 과정을 거쳐서 구체화되었다. 1995년 12월 '지방교육자치에 관한 법률'을 개정하여 제 44조 2항 및 동법 시행령에 근거하여 설치·운영되어 왔으나, 1998년 3월 1일부터는 학교운영위원회의 특성상 지방교육자치를 위한 기구라기보다는 학교자치를 위한 기구라는데 착안하여, 초·중등교육법 제 31조에 그 설치 근거를 두고 있다. 단기간에 비교적 안정적으로 도입되어 '교육개혁의 꽃'이라는 별칭을 얻긴 하였으나 학교운영위원회 설치의 기본방안 수립과 이후 시행 과정에서는 성격에서부터 권한, 기능, 적용범위, 설치시기, 그리고 위원의 구성과 선출 및 그 자격에 이르기까지 주장과 논리가 다양하여 합의점을 찾기가 쉽지 않았던 것이 사실이다. 우선 학교운영위원회의 성격 규정에 따른 권한 및 기능 설정에 있어서, 자문·심의·의결 기능을 가진 자치기구의 성격을 부여할 것인가, 아니면 협의를 통한 학교 지원 활동 권한을 가진 협의기구로 할 것인가가 쟁점이었다. 의결기능이 주어져야 실질적으로 학교운영에 대한 권한과 책임을 나누어 질 수 있다는 게 한편의 논리이고, 아직 우리사회에 토론 문화가 정착되어 있지 못한 상황에서 다양한 구성원들이 각자의 입장에서 도구적 교육관에 치우친 주장을 하게 됨으로써 상당한 갈등을 야기 시켜 학교운영을 도리어 어렵게 만들 수 있으므로 여건이 성숙될 때까지는 협의기구의 성격으로 구성되는 게 타당하다는 것이 다른 한편의 주장이었다. 학교운영위원회는 그것이 어떠한 권한과 기능을 행사하든지 간에, 그 동안의 폐쇄적인 학교운영을 공개함으로써 학교운영의 투명성을 확보한다는 데 큰 의의가 있다. 그러나 현재 학교운영위원회가 학부모가 부담해야하는 껄끄러운 역할인 학교발전기금의 조성 및 운영을 제외하고는 의결기능이 없는 협의기구의 성격을 띠는데 의문을 제기하면서 시작부터 제대로 된 역할을 수행할 수 없는 기구라는 비판의 소리가 높다. 또한 학교공동체 구성 집단간 학교운영위원회에 대한 인식의 차이와 갈등이 드물지 않게 표출되기도 하였다. 참여의 제도화를 지향하는 학교운영위원회는 법적으로 수행하는 기능이 형식상 '심의'라고 하더라도 교육의 의사결정구조를 모든 구성원의 참여를 허용하도록 재조직화하는 과정으로 정의 될 수 있는 것이다. 그러므로 지역에 따라 본격적으로 운영된 지 2-4년 남짓한 학교운영위원회의 시행과정에서 해당 법령에 따른 세부 운영 규정의 적용, 해석 및 실행과정에서 나타난 문제들은 나름대로 있을 수 있는 것 일 뿐 아니라 미약하다고 생각된다. 향후 학교운영위원회가 더욱 활성화되고 정착되어 가는 과정에서 더 많은 문제가 발생될 수도 있다. 그리고 이러한 과정은 학교운영의 투명성 확보와 의사결정의 민주화를 통한 학교공동체 형성의 과정으로서 우리 나라의 학교 문화와 각 지역의 실정에 맞는 학교운영위원회의 정립을 위한 소중한 경험으로 간주되어야 한다. 우선 학교운영위원회가 빠른 시일 내에 보다 활성화되고 정착되기 위해서는 학교운영위원회의 운영을 지원하는 업무를 학교의 업무분장으로 규정하고 학교운영위원회 주임 교사를 신설하여야 한다. 둘째로 학교운영위원의 대표성을 확보하도록 선출시 민주적 적법 절차를 강구하여야 한다. 셋째로 학급단위 학부모회와 교직원회의를 활성화하고 학생의 의견을 청취할 수 있는 창구나 프로그램을 도입하여 운영위원이 그저 개인적 수준에서 참여하고 의견을 개진하는 폐단을 막아야 한다. 넷째로 학교에서는 학교운영위원회에 대한 홍보를 수시로 하여 보다 많은 학교 공동체 구성원들이 학교운영위원회에 관심을 갖고 적극 참여하는 분위기를 조성하여야 한다. 이렇게 할 때 공개 원칙의 회의를 참관하는 사람도 늘어나고 일과시간 중에 회의를 개최하여 생업에 종사하는 주체들의 참여를 제한하고, 학생들의 학습 및 생활지도에도 지장을 주는 일이 줄어들 것이다. 다섯째로 학교운영위원회에 대한 올바른 연수를 실시하여야 한다. 일부에서는 연수목적으로 운영위원들을 소집한 후 학교운영위원회와 상관없는 내용만을 주지시키거나 전문성이 결여된 연수요원에 의한 연수로 물의를 빚고 있는 실정이다. 더불어 학교 단위로 모든 학부모와 지역주민을 대상으로 하는 연수도 실시하여야 할 것이다. 나아가 운영위원이 아닌 학생, 학부모 등도 교육활동 제반사항에 대해 교육정보와 상담을 요구하고, 이에 대한 전문적 판단을 요구할 수 있는 권한인 교육청구권을 행사할 수 있도록 제반 여건의 정비를 서둘러야 한다.
  • 2) 학교운영위원회의 효과와 문제점
  • 학교운영위원회의 운영 현황을 현재와 같은 초기 도입 단계에서 평가하기에는 다소 이른 감이 있으나, 시행초기에 대두된 문제점을 신속히 수정·보완하는 것이 필요하므로 지속적인 모니터링을 시행하는 것은 매우 중요하다. 학교운영위원회의 도입·운영 과정에서 제기된 문제는 크게 제도 자체의 문제와 운영과정상에 발생한 문제로 나누어 볼 수 있다. 우선 제도 자체의 문제로는 첫째, 학교운영위원회의 성격과 기능의 모호성, 둘째, 조직 편성의 문제점, 셋째, 운영위원 선출의 공정성 대표성 확보 및 참여제고 방안 미흡, 넷째, 제도의 탄력성 미흡과 관련제도의 미비 등이 추출되었다. 제도의 문제를 종합해 보면 학교운영위원회가 학교운영의 전반적인 중요 사항을 심의하는 기능을 보유함에 따라 종래 학교에 구성되어 있던 기존의 조직이나 몇 가지 참여 방식들과의 위계 관계와 역할 구분이 분명하지 않다는 지적이다. 학교에는 그 기능이 활성화되어 있던 아니던 간에 인사자문 협의회, 성적관리 협의회, 학교교육 자문협의회, 육성회, 어머니회, 교육과정 편성 운영 협의회, 교과서 선정 협의회, 예산 편성 운영 협의회 등등 다양한 기구가 조직되어 운영되어 왔다. 그런데 이러한 기존의 기구들과의 관계가 명시되어 있지 않아 갈등이 생긴다는 것이다. 또한 학교의 규모, 지역, 구성원의 특성이나 학교급별에 따라 구성이나 기능등이 학교내 외의 환경변인에 적합하게 조직될 수 있었으면 하는 바램이 제기되었다. 각 학교가 처한 현실등을 고려하여 각기 실정에 맞는 제도로 정착되고, 활성화될 수 있도록 탄력적으로 운영할 수 있도록 하여야 한다는 것이다. 더불어 단위학교에서의 학교운영에 대한 자율의 폭을 점진적으로 늘리는 제도적 보완이 필요하다. 이미 시행되고 있는 도급경비제 등과 같은 제도가 다양하게 도입되고, 사소한 규제가 완화될 때 비로서 학교운영위원회 도입의 취지를 살릴 수 있다. 또한 직장인이 학부모 운영위원이나 지역인사 운영위원으로 선출되었을 때 소속 직장의 협조체제가 무엇보다도 필요하다는 문제가 제기되었다. 운영위원은 학교공동체 건설을 통하여 지역사회 발전을 도모하기 위한 봉사활동에 참여하고 있다는 사회적 인식이 확산될 때 운영위원회의 기능은 활성화될 수 있는 것이다. 운영과정 상에 발생한 문제는 첫째, 운영위원의 공동체 의견 수렴 미흡, 둘째, 회의 진행 전반의 미숙과 소위원회 활동의 부진, 세째, 학교운영위원회 회의 개최 시간과 회의 개최 횟수에 관한 문제, 넷째, 학교운영위원회에 대한 학교구성원의 인식 미흡, 다섯째, 홍보와 연수의 부실 등으로 분류될 수 있다. 즉 제도 도입에 대한 홍보가 미흡하여 학부모와 지역사회 인사 등의 참여 의식이 저조할 뿐 아니라, 선출된 운영위원들도 위원회의 기능과 역할에 대한 인식 부족으로 운영위원회를 효과적으로 운영하지 못하고 있다는 점이다. 학교운영위원회 구성이후 참여자들의 역할이 과연 변화하였는가에 초점을 맞추어 대전시내 학교장, 교사, 학부모, 교육청관계자 등을 대상으로 면담 조사한 결과 응답자의 대부분은 표면적으로는 변화가 있었으나 실제 피부로 느끼는 변화는 없는 것으로 응답하였다. 특히 교원 측에서는 공연히 할 일만 생겨 시간이 더 들고 번거롭다는 반응이 많았으며, 학부모들은 학교에서 필요한 정보를 공개하지 않아 적극적인 심의가 어려워 거수기 노릇을 하는 심정이 들 때가 많다고 토로하였다. 따라서 학교운영위원회 도입의 취지가 발현되기 위하여서는 무엇보다도 참여자들의 인식이 바뀌어야 한다. 실질적인 변화를 경험하기 위하여서는 제도와 의식이 균형을 이루어야 가능한 것이다. 따라서 전 국민을 대상으로 학교운영위원회의 도입 취지, 구성, 기능 및 운영에 대한 구체적인 홍보를 펴면서, 다른 한편으로는 운영위원들을 대상으로 체계적이고 지속적인 연수를 실시하여 새로운 제도 도입에 대한 인식 전환과 이에 참여하려는 의욕 제고에 힘써야 한다. 어떤 결정에 의하여 영향을 받는 사람들은 그 결정에 어떤 형태로든 참여해야 하며, 이러한 참여는 더 나은 결정을 가능하게 하고, 지역사회의 이해와 일반대중의 지원을 향상시킬 수 있다. 그러므로 학교운영위원회의 구체적인 효과에 대한 실증적 자료를 확보하기 위한 지속적인 연구도 게을리 해서는 안 된다. 학교운영위원회 제도의 도입으로 예상되는 효과는 무엇인가? 학교운영위원회는 교육의 주민자치 정신을 구현하고, 단위학교의 자율성을 확대하여 학교 교육의 효과성을 제고시키기 위하여 도입된 제도로서 교육활동의 현장에, 현장의 구성원들에게 권한을 많이 부여하는 제도이다. 현재 다섯해째 운영되고 있는 학교운영위원회는 참여의 제도화를 통한 토론문화와 민주적인 의사결정체제의 구안을 기반으로 다양한 교육관련 집단의 요구를 학교교육활동에 반영하고, 불신 받던 학교에 대한 심리적 물질적 지원을 확보함과 아울러 교원의 책무성에 대한 인식을 높이는 한편, 학교운영의 투명성과 자율성을 신장시키는 효과의 조짐이 서서히 나타나고 있다. 더불어 학교공동체 구성원이 보다 많은 관심과 바른 인식을 가지고 학교운영위원회에 적극 참여하여 지원과 협동체제를 구축하는 동시에 모니터링이 이루어진다면 본래 도입의 취지대로 학교교육의 효과성과 만족도가 제고되리라고 예측된다. 그런데 왜 학교 현장에서는 학교운영위원회의 도입을 그들에게 부여된 권한이라기 보다는 부담으로 생각하는 것일까? 또 각 구성원등은 각기 왜 그들 집단에게 무엇이 불리하게 돌아가는 것인지를 기어코 찾아내고 싶어하는 것일까? 학교운영위원회는 한 편은 승리하고 다른 편은 패배하는 영화게임(zero-sum game)이 아니다. 교장, 교사, 학부모, 지역인사 등이 교육행정기관과의 상호관계 속에서 좀더 효과적인 교육활동이 이루어지도록 노력해 가는 가운데 학교를 중심으로 한 공동체를 구축해 보자는 것이다. 따라서 학교구성원들은 자기 집단에게 무엇이 불리하게 돌아가는 것인지를 찾아내려고 에너지를 소진하기 보다는 모두가 승리할 수 있는 공동참여 공동책임 사회를 만들어 가고자 하는 동참 의식이 필요하다. 교육의 질은 교원의 질을 능가할 수 없고, 교육개혁의 성패는 학부모를 비롯한 학교공동체 구성원 모두의 의식전환에 달려있음을 새삼 되새겨 보아야 한다.
  • 3) 학교운영위원회의 역할
  • 이러한 학교운영위원회 제도의 도입 전망과 정책 전개 추이에 비추어 협동적인 동반자 관계의 구도 속에서 학교운영위원회 시대의 개막과 함께 새로운 학교의 얼개를 짜기 위한 학교운영위원회의 역할은 무궁무진하다. 첫째, 우선적으로 교육배우기를 통한 교육살리기에 총력을 기울여야 한다. 교육활동이 제대로 이루어지려면 각 구성 집단이 자신들의 권리와 의무를 바르게 이해하고, 이를 올바로 실행에 옮겨야 한다. 국가, 지방자치단체, 사학 재단등과 같은 학교의 설립자 집단은 헌법에 보장된 국민의 교육받을 권리가 잘 행사되도록 국민으로 부터 위임 받은 제도적 조건의 정비와 운영에 대한 의무와 권리를 실천에 옮겨야 하고, 교원은 교원대로 공무수행의 의무와 교육활동에 대한 전문적 실천의 권리를 올바로 행사하여야 한다. 학생, 학부모, 지역사회도 법률에 의해 보장된 학습권의 범위안에서 학교선택권, 교육내용선택권, 교육청구권등을 행사하는 한편, 교육을 받기 위해 요구되는 각종 규칙을 준수하여야 한다. 학교운영위원회의 올바른 운영을 위해서도 이들 학교공동체의 의무와 권리에 대한 바른 이해쌓기와 이에 터하여 교육의 본연을 찾아가는 탐구가 절실하고, 나아가 이를 통하여 학교공동체도 더욱 공고해 질 수 있는 것이다. 둘째로, 학교운영위원회는 열린 의사결정체제를 바탕으로 학교운영의 투명성을 확보하는 역할에 힘써야 한다. 현재까지 노출되어온 많은 교육문제들은 사실상 학교운영이 비공식적이고 폐쇄적으로 운영된 데서 기인된 것이 대부분이라 할 수 있다. 학교의 모든 의사결정이 폐쇄적으로 결정되고, 학교운영과정에 투명성이 확보되지 않을 때 학교는 신뢰받지 못하여 어떠한 인적 지원이나 물적 지원도 받기가 쉽지 않다. 공동체 구성원이 학교와 교육에 대한 바른 정보를 많이 갖고 있으면 있을 수록 학교는 더 많은 지원을 획득하게 되며, 그들이 보다 많은 정보를 갖게 되는 길은 학교에의 참여를 통해서 가능하다는 것은 이미 검증된 사실이다. 그러므로 학교운영위원회는 학교운영에서 참여적 의사결정의 전통을 세움과 동시에 회의 운영과정을 학교공동체 구성원들에게 공개하므로써 투명성을 확보하도록 하여야 한다. 더불어 매 학년말에 학교운영위원회 운영결과를 보고서의 형태로 발간하여 학교공동체 구성원들이 열람할 수 있도록 학교와 지역 사회 곳곳에(은행, 동사무소 등등) 비치하는 것도 필요하다. 세째로 학교운영위원회는 획일적인 학교운영의 틀을 벗고 융통성있고 전문적인 학교 운영으로 창조적이고 다양한 학교를 만드는 역할에 주력하여야 한다. 우선 지금까지의 행정편의주의와 비교육적 관행을 탈피하고, 누구를 위한 교육이고 무엇을 위한 교육인지 되짚어 보는 역할에 소홀해서는 안된다. 이러한 자율성 확보와 함께, 산하에 소위원회등을 구성하여 학교 경영의 전문성 제고에도 힘써야 한다. 학교의 교육과정 활동과 교과외 활동 등에 학교공동체의 의견을 충분히 반영하여 지역특성을 살린 개성 있는 학교를 만듦과 동시에 미래를 위한 다양한 기획과 프로그램의 개발을 통해 학습자들의 적성과 소질계발에 힘써, 교육활동 참여자들의 삶의 질을 높이도록 하는 역할도 담당해야 한다.

3. 사립학교 학교운영위원회 설치 의무화[↑TOP]

  • 1) 도입 배경과 현황 : 기능 및 역할 강화
  • 각종 교육시민 운동단체, 전국교직원노동조합 및 일반인들 사이에서 사립학교에도 국공립학교와 마찬가지로 학교운영위원회가 반드시 설치되어야 한다는 목소리가 1995년 최초 구성방안 논의 당시부터 터져 나왔으나, 사립학교 재단측의 강력한 반대와 점진적 시행 논리로 인하여 사립학교의 경우는 당해 학교법인의 정관으로 자율적으로 정할 수 있도록 규정하여 왔다. 그러나 학교운영위원회의 역할과 기능이 점점 강화되고, 그 동안 시행된 수많은 교육개혁방안 중에서 상대적으로 학교운영위원회 도입에 대한 긍정적인 평가가 내려지면서 사립학교 학교운영위원회 설치 의무화에 대한 요구가 점증하였다. 따라서 1999년 8월 초·중등교육법이 개정되어 사립학교에서의 학교운영위원회 설치가 의무화되었고, 2000년 2월 동법 시행령이 국무회의를 통과함에 따라 사립학교 학교운영위원회 구성·운영 및 선출방법 등이 확정되었다. 국·공립학교에서 학교운영위원회가 도입되어 5년째 운영되어 오면서, 사립학교에서의 학교운영위원회 설치 의무화를 이끌어낸 것은 바로 확대된 역할과 이로 인한 학부모를 비롯한 사회 일각의 참여 필연성에 대한 인식과 요구 그리고 학교운영위원회의 강화된 위상 때문이었다고 할 수 있다. 자율 규정 사항에서 의무화로의 법개정 배경으로 작용한 강화된 학교운영위원회의 역할과 기능은 다음과 같다. ① 학교운영위원 전원이 시·도교육감과 교육위원 선출 1998년 1월 학교운영위원회가 구성된 학교에서 시·도 교육감 및 교육위원 선거를 위한 선거인단을 선출할 수 있도록 하는 내용을 골자로 한 '교육감 및 교육위원 선출 등에 관한 규정'이 국무회의를 통과하였다. 이 규정에 따르면 교육감·교육위원 선거에서 학교운영위원회 대표 선거인단을 선출할 수 있는 학교의 규모를 학생 수 10명 이상인 학교로 규정해 사실상 학교운영위원회가 구성된 모든 학교에서 선거인단을 뽑을 수 있도록 했다. 이로써 학부모위원 또는 지역위원 중에서 학교별로 1명씩이 선출되어 교원단체 총연합회 대표와 함께 교육감·교육위원 선거인단을 구성하였다. 개정된 지방교육자치에 관한 법률을 처음으로 적용한 민선 제2대 교육감 선거가 1998년 2월 17일 강원도에서 치러졌으며, 변경 전 탈법 금품선거를 둘러싸고 나타났던 비리 소지가 줄어들게 되었다. 또한 학교운영위원이 지방교육자치를 위한 교육감·교육위원 선거에 참여하게 됨에 따라 교육감과 교육위원들이 학교현장에 대한 관심을 갖게 되었을 뿐 아니라, 교육감·교육위원 선출과정 자체가 민주시민교육을 위한 교육적 효과를 지닌다는 긍정적인 평가가 내려졌다. 이러한 긍정적인 평가와 더불어 교육감·교육위원 선거인단이 시도별로 울산 159명에서 서울 1178명에 불과해 주민 대표성이 미흡하다는 지적에 따라 학교운영위원 전원이 교육감과 교육위원 선거에 참여하도록 하는 법률 개정안이 입법 예고되었으나, 지방교육자치법 개정은 난항을 거듭하였다. 교육감들은 시·도 교육감과 일반교사의 관계는 사용자-피용자의 관계로, 30-40%가 일반교사인 학교운영위원 전원이 교육감 선출 권한을 갖는다면 피용자가 사용자를 선출하게 되어 모순이라는 논리로 학교운영위원 중 교원위원을 배제하도록 건의했다. 결국 교육부는 2001년 관련 제도의 대폭적인 개편이 있을 예정임을 이유로 1999년 6원 입법 예고된 개정안을 백지화하였다. 이에 전국 146명의 교육위원들은 '교육위원회의 독립의결기구화'와 '교육감과 교육위원 선거에 학교운영위원 전원 참여' 방안을 관철시키기 위하여 사퇴를 결의하였다. 또한 서울지역 100여개 초·중·고교 학교운영위원 369명도 교육감 및 교육위원 선출에 학교운영위원 전원이 참여해야 한다고 주장하며 집단사퇴를 결의했다. 교육시민운동 단체 등도 교육감·교육위원 선거가 그 동안 부정선거 시비에 휘말리는 등 갖가지 부작용을 빚어왔다며 교육감·교육위원 선거법 개정안을 조속히 시행하라고 촉구하였다. 이러한 우여곡절 끝에 1999년 12월, '지방교육자치법 개정안'이 국회 교육위원회를 통과함으로써 2000년부터는 학교운영위원 전원이 투표권을 갖게 됨에 따라 선거인단의 규모가 종전보다 10배 가량 증가하게 되었다. ② 학교발전기금 조성·운영의 단일 창구 학교발전기금을 조성·운영할 수 있도록 하는 내용의 초·중등교육법이 1998년 2월 의결된 이후, 1998년 6월에는 모든 기부금품의 접수 및 집행을 학교운영위원회로 통합하는 내용의 "학교발전기금 조성·운영 및 회계관리에 관한 규칙"을 입법예고 하고, 이어 9월에는 시행 규칙을 공포하였다. 이로써 그 동안 학교에 기부금을 지원하면서 일정한 기득권을 행사해 온 각종 후원회 등 교내 자생단체 등이 기부금품을 모집하는 경우에도 반드시 학교운영위원회의 사전심의를 거쳐야 한다. 학교운영위원회의 심의는 사업목적, 기금조성 방법, 지출 계획 등이 포함된 기금운용 계획에 근거하여 이루어지도록 하였다. 지식변화의 주기가 급속히 짧아지고, 학생, 학부모, 지역사회의 요구가 다양해지는 상황에서 학교공동체의 요구와 의견을 토대로 학교발전기금을 자율적으로 조성하여 사업 목적 달성에 충실할 수 있다면 이름그대로 학교운영위원회는 결정여하에 따라 학교발전 과정에서 매우 중요한 역할을 수행할 수 있는 장치로 기능할 수 있을 것이다. ③ 초빙 교원 추천권 강화 능력 있고 학교공동체가 원하는 교장을 초빙하기 위해 1996년부터 시범실시하고 있는 교장 초빙제를 단계적으로 확대하기로 하고 초빙심사를 학교운영위원회에 전적으로 위임하기로 했다. 특히 학교운영위원회에서 2명을 추천 받아 교육감이 그중 1명을 초빙교장으로 임명하던 방식을 바꾸어 당해 학교운영위원회가 심사 과정을 거쳐 1명을 추천하면 특별한 결격 사유가 없는 한 초빙 교장으로 임명할 수 있게 함으로써 초빙학교로 선정된 경우에는 학교운영위원회가 사실상 교장임명권을 갖게 된 셈이다. 그러나 교장초빙제와 관련하여 현재 한 학교운영위원이 헌법소원을 낸 상태이다. 학부모운영위원의 헌법소원 내용은 상위법으로 교장초빙제를 도입하였으나, 초빙제 실시 학교선정을 교육감의 독자적 권한으로 규정하여 모법의 정신에 위배되는지 여부를 판단해 달라는 것으로서 교육감의 이러한 공권력 행사가 교육의 기본권, 평등권 등에 위배되는지 심리예정이다. 교원초빙제를 교원에 대한 교육감의 고유 인사권 침해로 여기는 경우, 가능한 한 초빙제 시행 학교를 확대하지 않으려고 하는 데다, 교육 여건이 상대적으로 좋은 학교에 초빙교장이 편중되지 않도록 한다는 취지에서 학교를 경합, 비경합지역으로 임의 지정한 후 초빙제 실시를 허용하지 않는 사례가 보고되고 있다. 교장 초빙은 1996년도 제 1학기부터 44개교에서 실시되기 시작하여 1999년 현재 283개교에서 실시되고 있다. 1997년 3월부터 시행되기 시작한 교사 초빙제는 초등학교 28개교, 중학교 16개교, 고등학교 9개교, 모두 53개교(1997년 12월 기준)에서 시범 실시되었는데, 1999년 현재는 초·중등학교를 합쳐 모두 286개교에서 실시되고 있으며, 초빙된 교사 수는 모두 1,386명이다. ④ 대학입학 학교장 추천 전형에 학교운영위원회 참여 그 동안 학교장이 교사들과 협의를 거쳐 학생들을 추천해 왔던 고교장 추천 전형에 1999년도 대입부터는 학교운영위원회도 참여하게 되었다. 교육부는 각 대학이 대학입시에서 고교장 추천 특별전형 선발 인원을 확대함에 따라 공정성과 투명성을 확보하기 위해 학교운영위원회가 추천과정에 참여하도록 하였다. 이에 따라 국·공립고교 998개교에 설치된 학교운영위원회와 929개 사립고등학교 중 현재까지 설치된 48개교 학교운영위원회가 복수로 해당 학생을 추천하면 학교장이 최종 추천하도록 하였다. 2002학년도부터 시행될 새 대입제도에서는 보다 다양한 전형방법이 도입될 예정이므로 공정성 시비가 끊이지 않는 우리의 현 풍토에서 학생과 학부모의 걱정을 감안하여 교육부는 학교운영위원회가 중심적으로 추천절차에 적극 참여하는 방안을 모색하고 있다 ⑤ 시·도교육청 평가에 학교운영위원회 활성화 정도 반영 1996년부터 시행되어온 교육부의 시·도교육청 평가에서 지속적으로 평가되어 온 과제 중의 하나가 학교운영위원회이다. 학교운영위원회는 첫해인 '96년도 평가에서는 교육개혁 영역의 과제로, '97년과 '98년 평가에서는 수요자 중심의 학교체제 구축 영역의 과제로, '99년도에는 학생/학부모 중심 학교체제 구축 영역의 과제로 평가되어 왔다. 특히 하위 평가항목인 '사립학교에의 학교운영위원회의 설치 노력'은 1997년부터 3년간 지속적으로 평가되었다. 시·도교육청이 사립학교에 학교운영위원회를 설치하기 위하여 전개한 노력에 대한 평가는 세가지 평가지표에 의하여 이루어졌다. 하나는 사립학교의 학교운영위원회 설치비율이고, 다른 하나는 사립학교에 학교운영위원회를 설치하기 위한 계획이고 나머지 하나는 기관장의 의지와 노력이다. 시·도교육청들은, 다소간의 차이는 있지만, 사립학교의 학교운영위원회 설치를 위한 노력을 전개하고 있는 것으로 나타났다. 장학지도시에 협의 차원에서 학교운영위원회의 설치를 권장하거나 학교법인 이사장회의나 학교장회의 때 공식적으로 학교운영위원회 설치의 당위성이나 필요성을 강조하기도 하고, 비공식적 차원에서도 학교운영위원회 설치를 권장하였다. 그러나 충청북도를 제외하고는 학교운영위원회를 설치한 사립학교의 비율이 낮고, 중가율도 매우 낮아 일부에서는 사립학교에의 학교운영위원회의 설치를 법률적으로 강제해야 한다는 주장들이 제기되어 왔다. 1999년 4원 1일 현재 전국적으로 사립학교에서의 학교운영위원회 설치 비율은 초등학교 10.7%, 중학교 13.8%, 고등학교 11.7%. 특수학교 18.8%로 총 1733개 사립학교 중 12.8%인 221개교에 설치되어 있다(시·도교육청평가위원회, 1999) ⑥ 기타 학교운영위원회의 학교교육 참여 활성화 교육부는 '학생인권선언'선포와(1998.12.10) 함께 학생들의 인권을 보호할 실질적인 조치로 학교운영위원회에「학생고충처리위원회」의 설치를 권장하였다. 이 위원회는 학생들이 겪는 각종 고충을 접수하여 공정하고 신속하게 처리해 주는 학내 옴부즈맨(Ombudsman) 역할을 맡게 된다. 또한 현재 의견수렴중인 ' 교직발전종합대책(시안)' 에 의하면, 학생·학부모의 고충을 처리하고, 교권침해를 방지하기 위하여 학교운영위원회 내에 가칭 '분쟁조정소위원회' 를 설치하도록 하였다 각 지방에서 독자적으로 학교운영위원회를 학교교육에 적극 참여할 수 있도록 운영하고 있는 사례를 살펴보면, 인천광역시 교육청은 중·고등학교에 학생에 대한 각종 평가를 공정하게 처리하기 위하여 「성적관리위원회」를 구성하도록 하였다. 학교별로 보직교사, 평교사, 학교운영위원회 위원으로 구성된 「성적관리위원회」가 매 분기 학생과 학부모 등 교육수요자에게 성적 평가방법, 채점기준 등을 미리 알려주고, 평가 후에는 성적을 공개하여 평가의 타당성과 공정성을 높히도록 하였다. 대전광역시 교육청은 1999년도 제 1학기부터 학생사안 분쟁 조정에 학교운영위원장이 참여하도록 하였다. 시 교육청과 지역교육청에 학교폭력과 체벌로 빚어진 학생, 교사, 학부모사이의 분쟁을 해결하기 위하여 학부모 대표와 종교, 법조, 언론, 시민단체 관계자 등 7-9명으로 구성된 「학생사안 분쟁 조정위원회」를 가동하여 분쟁이 발생하면 1차로 각급 학교에 학교장, 해당 학부모,학교운영위원회장, 민간단체 관계자 등 4-5명 구성된 협의회에서 분쟁을 조정하고, 이러한 학교협의회의 분쟁조정이 실패로 돌아가면 초·중학교의 사안은 지역교육청의 분쟁조정위원회에서, 고등학교 사안은 시교육청 조정위원회에서 각각 2차 조정을 실시하기로 하였다. 한편 감사원장 자문기구인 부정방지대책위원회는 1999년 2월 사립중·고교의 비공개 교원채용 방식이 기부금 수수 등 부조리의 요인이 될 수 있으므로 사립교원 공개채용과 공개채용시 학교운영위원회가 참여하는 방안을 건의했다.부정방지대책위원회에 의하면 1996년3월부터 1997년 2월 사이에 교원을 신규채용한 892개 사립 중·고교중 비공개로 채용한 학교가 47%에 달하고 공개채용도 대부분 형식적으로 이뤄지고 있다고 밝혔다(한국일보, 1999.5.24). 이처럼 학교운영위원회의 기능이 대외적으로는 지방교육자치제도의 핵심 기능을 수행하는 교육감과 교육위원의 선출에 참여하고, 대내적으로는 새 대입제도에 따른 학교장추천입학제를 비롯하여 교육활동과정에서 발생한 고충과 분쟁의 조정·처리과정에 협력할 뿐 아니라, 학교발전기금의 조성과 운영에 의결권을 갖는 등 해를 거듭할수록 확대, 심화되어가고 있다. 이러한 상황에서 이제까지 대부분의 사립학교 학부모와 교원들은 국공립학교에 비하여 상대적으로 의미있는 학교 참여 기회가 적었으며, 다양한 욕구를 지닌 학교공동체 구성원들은 다양한 통로로 사립학교에도 학교운영위원회가 의무적으로 설치되기를 희망하여 왔다.
  • 2) 설치 의무화와 관련된 문제와 쟁점
  • 자율규정으로 이미 전국에서 12.8%의 사립학교가 학교운영위원회를 구성 운영하여 왔으며, 국·공립학교와 같이 우리교육사에서 최초로 설치하는 것도 아니고, 이미 우리 사회가 4년정도의 운영 경험을 쌓고 있음에도 불구하고, 1995년 당시 최초의 기본안 수립과정에 비길 만큼 사립학교 학교운영위원회의 성격에서부터 기능과 역할, 위원의 구성과 선출 및 그 자격에 이르기까지 주장과 논리가 매우 대립적이었다. 우선 설치의 필요성에 대하여서도 한편에서는 교육개혁의 큰 흐름이 교육체제의 운영을 교육공급자 중심에서 교육수요자 중심으로 바꿔놓고 있으며, 교육공급자는 국·공립과 사립으로 구분이 가능하지만 교육수요자는 다 같은 대한민국 국민이고, 학교선택권이 없는 중· 고등학교에서는 공·사립의 구별이 무의미할 뿐 아니라, 초·중등학교가 국민보통교육을 실시하고 있다는 점등을 들어 사립학교의 학교운영위원회 설치의 당위성을 피력하였다. 반면에, 주로 사학법인에서는 사학의 자율성 침해와 학교운영위원회의 기능이 이사회의 그것과 중복되어 옥상옥의 구조를 만들거나 갈등 야기의 소지가 있으므로 설치를 반대하거나 유보해야 한다고 주장하였다. 그러나 법인이사회가 한 학교만 관장하는 경우도 있으나, 여러 학교를 통괄하는 경우도 있으므로, 개별 학교의 학교운영위원회의 역할과 구별성을 부여하는 것이 가능할 뿐아니라, 위계조직만이 있는 것이 아니므로, 학교내 기구간의 수평적인 행렬조직도(matrix organization)도 그려볼 수 있어야 한다. 사립학교에 학교운영위원회의 도입을 의무화한 것이 사립학교 설립의 정신과 원칙에 위배된다는 점에 대하여 우리의 경우와 같이 정부 지원금의 비중이 큰 구조에서 국가가 학교교육의 효과성과 만족도 제고 및 책무성 확보를 위하여 요구할 수 있는 조치라는 입장이 우세한 점에도 주목하여야 한다. 기구의 성격과 관련하여 다수의 교육시민운동 단체와 전국교직원노동조합 등에서는 헌법 제 11조 1항이 보장하는 평등권과 헌법 제31조 제1항이 보장하는 교육권 수호 측면에서 국공립학교와 동등하게 심의기구로 설치해야함을 역설하였다. 반면 사립학교 법인과 대한사립중고등학교장회 등에서는 학교운영위원회의 필요성에 대한 요구가 대세인 만큼, 설치에는 동의하나, 기구의 성격 만큼은 자문기구가 되어야지 더 이상 양보할 수 없는 입장임을 거듭 주장하였다. 학교운영위원의 선출 방식이 가장 뜨거운 논쟁거리가 되었는데, 한편에서는 민주적 대의절차를 거쳐 선출하는 것을 기본 전제로 국·공립학교에서와 마찬가지로 학부모와 교원위원은 소속 집단이 정한 절차를 거쳐 선출하며,지역위원도 학부모와 교원위원의 추천을 받아 무기명 선거로 선출하여야 마땅하다고 하였다. 다른편에서는 법률상 학교운영과정에서 발생하는 모든 민·형사상 책임은 이사장이 지게 되어 있으므로 위원은 학교장의 제청으로 학교법인이 위촉하는 형식으로 법인 정관에서 규정할 수 있는 재량권이 반드시 담보되어야 한다면서 사립학교 학교운영위원회 설치 의무화의 전제조건이 자문기구 성격으로 한정하는 것이므로 같은 맥락에서 절대 양보할 수 없다는 입장을 견지하였다. 초·중등교육법 제32조(기능)에 열거된 국·공립학교 학교운영위원회의 기능중 사립학교 법인측에서 표면적으로 문제 삼는 것은 제1항에 명시된 6호 '교육공무원법 제31조 제2항의 규정에 의한 초빙교원의 추천에 관한 사항', 1호 '학교헌장 및 학칙의 제정 또는 개정에 관한 사항' 그리고 2호 '학교의 예산안 및 결산에 관한 사항'이다. 이와 아울러 교육과정 편성과 관련된 사항의 논의에서 이수단위의 증배 여부 및 일반계 고등학교에 예·체능 과정 설치 여부와 이에 따른 과정별 선택과목의 선정 과정에 교사들이 참여하여 전공에 따른 이기주의적 의견개진의 소지를 우려하는 것으로 나타났다.
  • 3) 도입의 전망과 교육공동체의 몫
  • 이상과 같은 4년여의 지리한 논의와 논쟁에 얽힌 우여곡절을 뒤로하고 새천년 새학기를을 맞아 2000년 3월부터 사립 초·중·고교에도 학교운영위원회의 설치가 의무화되었다. 수 차례의 번복을 거쳐 결정된 사립학교의 학교운영위원회 구성 및 기능은 다음 [표3]과 같다. 사립학교측의 우려를 수용하여 사립학교 학교운영위원회의 기능은 국·공립학교와 달리, 초빙교원 추천에 관한 사항은 제외하고 자문하도록 하였으며, 학칙의 제·개정과 학교의 예·결산에 관한 사항에 대하여서는 학교법인의 요청이 있는 경우에만 자문할 수 있도록 하였다. 그러나 국·공립 및 사립학교 학교운영위원회 공히 학교발전기금의 조성·운용 및 사용에 관한 사항에 대해서는 심의·의결하도록 하였다